区域综合开发以新型城镇化、产城融合、区域经济提质增效可持续发展为宗旨，以土地开发利用和产业导入为基础，政府与社会资本合作，在规划的封闭片区内进行统筹规划设计、投资、融资、建设、运营维护，实现片区经济、社会、人文、环境、公共基础设施和公共服务等全面发展。

从近年区域综合开发项目来看，区域综合开发项目普遍表现出投资额大、合作周期长、参与主体多、子项目多而杂以及项目合作边界不确定等特点，如何在不增加政府隐性债务要求的大背景下实现区域综合开发的资金平衡,从而实现区域经济的快速发展,是各地方政府、区域开发商较为关注的问题。

基于此，本文围绕区域综合开发项目的主要风险点、资金平衡影响因素进行分析，总结一线咨询顾问相关项目经验，对如何实现区域综合开发项目资金平衡提出实操策略。

一、项目面临哪些风险？

总体看来，区域综合开发项目主要面临来自两方面的风险。一方面，在目前防范化解地方政府隐性债务风险，《政府投资条例》（国务院令第712号）等规范地方政府投融资行为、防控隐性债务风险的一系列政策不断出台并严格实施的大背景下，一大批项目陷入了合规性风险和地方政府隐性债审查风险，被迫中止；

另一方面，前几年众多社会资本方大干快上，除了在一、二线城市核心的新城新区落子，同步大举布局三四线城市。受疫情影响，房地产市场低迷，下行压力增大，土地流拍趋势明显，各地财政吃紧，各个区域综合开发项目推进举步维艰，更有甚者，在前期综合开发项目调研阶段，并未全面考虑可能面临的风险，并未做好风险防范预防，导致在实际开发过程中面临融资不到位、开发成本大幅提升、项目实施预期收益不达标等一系列问题。最终使得综合开发项目陷入无限期暂停和政府重新协商中。

二、何为“项目自主平衡”？

现阶段，区域综合开发项目仍是拉动区域经济发展的主抓手。从F+EPC模式、ABO模式再到投资人+EPC模式的变迁，区域综合开发项目基本形成“总体统筹、封闭运作、滚动开发、自求平衡”的整体理念和操盘思路。由于区域综合开发涉及面广、周期长、资金需求量巨大、资金平衡影响因素较多，实际开发过程需制定合理的资金平衡计划，确保每年资金正常运转。

资金平衡应从区域综合开发总收入和总成本角度全面考虑。区域开发成本中，主要为土地一级开发成本，包括征地拆迁费用、土地整理费用、市政设施建设、公共设施建设等；区域综合开发收入主要包括土地出让收入、地方留存税收收入、财政专项补贴、片区内经营收入等，土地出让收入为区域综合开发收入主要来源，是影响资金平衡的决定性因素。

三、资金平衡影响因素？

(一) 土地价值过低

区域综合开发业务主要分布于三四线城市及一二线城市新区、城郊位置，土地价值偏低，而土地出让收入是区域综合开发收入主要来源，土地价值过低是影响资金平衡的最主要因素。

(二) 土地整理成本过高

区域内拆迁安置成本高、环境提升工程、公建工程投资大、涉及石油管线迁改工程、高压线入地建设工程等因素会导致土地整理成本过高，土地出让收益无法覆盖区域内投资。

(三) 城市设计不合理

片区规划定位不适宜区域发展规划，经营性、公益性地块布局不合理，影响区域发展潜力，导致区域土地价值无明显提升，都是影响土地出让收益的重要因素。

(四) 开发实施计划不合理

开发实施计划贯穿整个区域综合开发过程，包括征地拆迁安置计划、开发建设计划、土地出让计划、招商运营计划等。若开发主体在开发初期未做好开发实施计划，将为后期开发造成诸多不利影响，例如拆迁停滞带来拆迁成本增加及影响后续基础设施建设、土地出让，进而影响周边啊土地出让价值，减少资金流入。

四、资金平衡策略有哪些？

区域综合开发资金平衡策略的制定从实务来看，主要可以分为三类：一是项目本身自求平衡；二是突破限制增量平衡；三是新增权益变相平衡。

（一）项目本身自求平衡

项目本身自求平衡策略，主要是通过两个层面调整，一是项目规划层面。项目自身的规划条件的变化，诸如总体建设用地指标调整、用地性质及规模比例变化等来进行调整；二是项目开发层面。通过对项目征地拆迁、土地平整、基础设施及公共服务建设项目等开发建设时序调整，进而优化开发秩序。具体如下：

1. 规划调整

结合城市发展总体引导，以及地方政府对项目发展诉求，按照“无缝衔接、规划合理、投资可行、发展可持续”等理念，开展项目规划调整。在调整过程中，从资金平衡角度上，需要尽可能地考虑土地出让货值最大化。诸如通过提升配套品质，拉升地价水平；增加更多的价值更高、更好出让的宅地比例等。

常用手段例举：优化规划布局，提高经营性用地中商住用地比例；在规划合理前提下，将一定比例的工业用地、商业用地调整为住宅用地等。

2. 开发秩序调整

从实操运作角度出发，结合项目在用地组卷、规划报审、融资情况、组织统筹等方面的综合考量，进行开发秩序制定。在资金平衡角度下，开发秩序的调整更多的需要遵循“缓投快出”的原则，通过最短的投资周期、最高的资金使用效率，进一步缓解资金平衡的压力。

常用手段例举：征地拆迁工作与土地整理出让时序相结合；公益性基础设施和公共服务投资尽量略后等。

（二）突破限制增量平衡

1. 降低政府刚性计提

通过将项目打造成为省市重点项目，向省市政府申请重大项目立项，申请提高区级留存，争取市级提留部分全额返还。

2. 剥离部分基础设施及公服投资

一级开发项目包中，基础设施及公服投资有机会进行包装。原则上不能够将一级开发项目包该科目完全剥离，使得项目违规。根据项目实际情况，可进行部分相应的基础设施及公服投资项目分离，由相关主体负责投资，降低前期资金投入压力。

剥离内容例举：剥离区域征地拆迁工程投资、市政道路及地下管网工程、绿地及公园建设工程、石油管线迁改工程、高压线入地建设工程等，由政府部门协调投资。

3. 减免新增建设用地指标费

重大项目申请由地方政府配给建设用地指标，按照开发计划进行指标供应。

（三）新增权益变相平衡

1. 平衡地块开发收益

以疏解、置换等方式，选取城市核心区高价值地块，纳入平衡地块范围，视情况进行二级开发，获取二级开发收益。

2. 一二级联动

筛选区域未来高增长地块，提前锁定，通过竞买条件、劝退、联合拿地等方式确保零溢价获地，增大二级开发收益，适当弥补部分一级开发缺口。从方式资金平衡角度为企业口径，寻求项目并表后的大平衡。

目前，从项目实操看，区域综合开发项目资金平衡策略主要以项目内部自求平衡为主，通过调整区域规划、优化开发秩序实现自主平衡。突破限制增量平衡及新增权益变现平衡策略存在谈判周期长、突破难度大、对区域开发商自身实力要求高等特点，如何争取项目有利条件、与政府谈判要点与推进策略需结合项目实际情况一事一议。

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(一) 土地价值过低

(二) 土地整理成本过高

(三) 城市设计不合理

(四) 开发实施计划不合理

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