一、案例背景

图片来源于四川和融农业

崇州市位于成都平原西部，为成都市下辖的一个县级市。崇州市既是全国重要的商品粮生产基地县，素有“西蜀粮仓”的美称，也是传统的农村劳动力输出大县。进入 21 世纪，与全国许多地区类似，崇州市农业发展面临着农地“细碎化”、农业“边缘化”、人口“老龄化”问题，传统农业经营方式陷入困境。对此，当地政府从 2004 年开始通过公共政策推动农地向工商资本集中，进而推动农业经营方式转型。然而，由于政策支持偏差，公共政策不仅未能取得预期效果，还引发了一系列规模经营风险，导致农业转型失败。

自 2010 年起，崇州市开始了新一轮探索。通过调整公共政策支持方式，崇州市探索出以“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务”为基本构架的“农业共营制”经营模式，不仅成功破解了“谁来种地”“种怎样的地”“谁来服务”难题，也为世界范围内传统农业的改造升级提供了“中国经验”。崇州市近 20 年的农业经营方式转型历程可以被划分为小农经营、工商资本下乡租地和“农业共营制”3 个阶段，相应地，政府公共政策也经历了无支持、不当支持和有效支持 3 个阶段。

二、小农经营的困境：公共政策无支持

1998－2003 年，崇州市农业以小农经营为主。由于农业经营的不确定性增加、资产专用性程度较高以及要素交易频率偏低，农业经营方式转型面临着高交易费用问题。

1、农业经营的不确定性增加，“谁来种地”问题突显。伴随工业化、城镇化的发展，农业经营的比较效益不断下降。据统计，1998 年崇州市的农业和非农业比较劳动生产率分别为 0.358 和 1.830，而到 2004 年，农业比较劳动生产率下降到 0.214，非农业比较劳动生产率则增加到 1.942。因为农业比较效益下降和农地“小规模”“细碎化”所带来的经营不便，崇州市有越来越多的农民选择种 “应付田”，而在资源禀赋较差、经营不便的西部山区，选择“抛荒”或“隐形抛荒”的农民也不在少数。由于农业经营不确定性增加，人们越来越不愿意投资农业、经营农业，“谁来种地”问题突显。这一点在笔者入户调查中得到印证：

“当年村子里几乎家家都在外边打工，大家要么选择偷偷撂荒，要么选择种“应付田”，春天丢一把种子就外出打工，等到秋天再请几天假回来收一下，粮食产量自然受到影响。”（案例编号：F20190823-04）

2、资产专用性程度高，农业专用性投资滞后。农地细碎化和产权分散化，使农业投资时常面临资产专用性制约。笔者走访发现：无论是分田到户还是二轮承包，崇州市采取的都是“家庭承包、按人均分”“远近结合、肥瘦搭配”的土地分配方式，“户均 3.5 亩左右、平均 5～7 块地”是崇州市农业的真实写照。地块细碎化不仅提高了农业专用性投资过程中的沟通与协调成本，还增加了投资被 “要挟”和“敲竹杠”的风险，农业专用性投资面临着极高的交易费用。再加上这一阶段村集体 “统”的功能不断下降，农户组织化程度不断降低，许多农业投资项目常常因为市场交易费用过高而无法顺利实施。在被问及当时的农业投资情况时，百河镇龙兴村某干部感慨道：

“家家户户各有各的事做，很多人一年到头都照不上一面，村民之间越来越散，集体班子也越来越散，有时连开一个像样的会都难，碰到好的项目也弄不起来，只能放弃了。”（案例编号：V20190823-01）

3、农业要素市场信息不对称问题突出，资源配置效率低下。优化农业要素资源配置，是实现传统农业向现代农业转型的关键。然而，同全国许多地区一样，崇州市农业要素市场发育迟缓，信息不对称问题突出。由于农地“细碎化”、产权“分散化”以及农户禀赋效应的存在，崇州市这一时期的农地流转呈现出规模小、期限短、价格低等特征。1998－2003 年，崇州市农地流转率较低，一直在10%左右徘徊，并且一半以上农地流转属于农户间自发流转，农地资源配置效率低下。因为市场不活跃、流转价格偏低和当时的农业税负担较重，一些地方甚至出现了“农地流转零租金甚至倒贴”的现象。与此同时，崇州市农业社会化服务市场发展缓慢，呈现“小”“散”“乱”的格局。例如，这一时期崇州市农机服务市场的农机主要以小型农机为主，大型农机具、农业新装备的应用还比较少，更没有专门的农业社会化服务组织。而小型农机户相对分散，不仅缺乏组织与协调，而且与农地经营者缺乏沟通，导致农业服务效率低下、农业规模经营发展滞后。

三、农业经营方式转型失败：公共政策不当支持

2004－2009 年，崇州市农业经营方式转型主要表现为工商资本下乡租地。面对小农经营困境，地方政府试图通过财政补贴、目标考核、中介服务等公共政策，促进农业经营方式转型。然而，公共政策不当支持却导致了交易费用攀升，农业经营方式转型失败（具体见表 1）。

表1-公共政策不当支持对农业经营方式转型的不良影响

资料来源：笔者根据案例地区的政策文件整理得到

注：“三个集中”指工业向集中发展区集中、农民向城镇和农村新型社区集中、农地向规模经营集中。

1、财政补贴政策在实施过程中出现“错位”，农业经营不确定性增加。为应对农民“不种田”“少种田”“种应付田”引发的粮食安全问题，崇州市实施了一系列财政补贴政策，试图通过吸引工商资本下乡租地来化解小农经营困境。崇州市的财政补贴政策主要分为农地流转补贴和农业项目扶持两类。在农地流转补贴方面，早在 2005 年，成都市为鼓励农业企业开展农地规模经营，就对经营规模在 1000 亩以上的农地流转项目给予每亩 100～200 元的财政补贴，且经营规模越大，补贴水平越高。为进一步落实成都市农地规模经营政策，2008 年崇州市又开始对流转期限为 3 年以上、流转面积为 500 亩以上的农地流转项目，给予每亩 100～500 元不等的补贴。在农业项目扶持方面，崇州市政府实施了一系列具有明显规模经营偏好的农业项目。一是积极向上级申请并实施“金土地工程”，优先将土地平整、田块归并、基础设施配套等项目安排在粮食适度规模经营区域，实现田网、路网、水网配套，为农地规模经营创造条件；二是大力整合财政资金和农业项目，推动现代农业园区建设，吸引农业龙头企业建设农产品生产基地，引导农业向规模化、特色化方向发展。

实施财政补贴政策原本是为了降低农业经营的不确定性，减少农业经营方式转型的交易费用。然而，由于信息不对称和政府有限理性，崇州市财政补贴政策在实施中出现了“错位”，“垒大户”的补贴方式破坏了市场竞争规则，农业经营方式转型的不确定性增大。在具有明显规模经营偏好的财政补贴政策影响下，工商资本租入大量农地，造成区域内农地流转价格攀升。许多未能获得政府补贴的中小规模经营主体被迫退出了市场，而那些获得补贴的工商资本走上了“盲目扩张、低效经营”的道路。崇州市财政补贴政策破坏了原有的市场竞争规则，使农业经营成败不再以生产效率为依据，而更多取决于获得财政补贴的多少，进而诱发了“经营规模越大，生产效率越低”现象，增大了农业规模经营风险。对此，崇州市临泉镇政府工作人员谈道：

“那个时候上边就是要求我们支持工商企业流转土地……企业能够快速形成规模……那些零散的小规模经营户，也没什么补贴，慢慢也就不种了。”（案例编号：G20190824-02）

可以看出，补贴政策“错位”导致市场规则被破坏，崇州市农业经营的不确定性增加，放大了农业经营方式转型的交易费用。

2、目标考核政策在实施过程中出现“越位”，农户权益受损。有效发挥乡镇政府和村集体的组织与协调优势，对弥补崇州市农业要素市场发育不足，提升农业资源配置效率意义重大。面对农地“细碎化”、产权“分散化”带来的高交易费用，崇州市实施了目标考核政策，希望通过激励农村基层组织发挥管理与服务功能，促进农业要素优化配置。成都市在 2003 年提出了“三个集中”战略，其中之一便是“农用地向规模经营集中”，并于 2004 年开始将农地流转与规模经营作为考核各区县农业发展绩效的重要方面。受此影响，2007 年崇州市实施了更为详细的目标考核政策，将整个市域范围内的农地流转与规模经营任务层层分解到各乡镇和村集体，并实施严格的奖惩机制。考核结果不仅直接影响被考核主体的工资和奖励，而且达不到考核要求的乡镇和村集体还要向上级部门做出检讨，部分实施“一票否决”的项目考核结果甚至决定干部任免。

目标考核政策原本是为了激励农村基层组织发挥组织与协调优势，降低农业经营方式转型的交易费用。但是，由于政府的机会主义倾向，崇州市的目标考核政策在实践中逐渐发生“越位”，出现了以行政手段推动农地流转的情况，部分农户权益受到损害。为快速实现上级政府提出的“农用地向规模营集中”目标，崇州市将农地流转目标任务层层分解，并加大了对乡镇政府和村集体的考核力度。受此影响，部分乡镇和村集体不得不一方面动员工商资本下乡租地，另一方面利用“少数服从多数” 原则动员农户转出土地。“半行政化”的资源配置方式损害了部分农户权益。其中，部分“以农为业”的“中农家庭”不得不另谋生计，而已丧失外出就业能力的“老年家庭”更是失去了生计来源。由于担心失去农地，许多农户宁愿以低价甚至零租金方式将农地流转给亲戚朋友，也不愿意流转给效率更高的规模经营主体，农地流转市场的交易费用增加。正如崇州市临泉镇政府工作人员所说：

“上级定了这个目标，作为基层就得无条件执行……要不年终考核会很难看……不仅影响大家的工资和奖励，领导脸上也没光……。”（案例编号：G20190824-03）

由此看出，目标考核政策在实施中发生“越位”损害了部分农户权益，农户在农地流转过程中面临的不确定性增加，放大了农业经营方式转型的交易费用。

3、中介服务政策在实施过程中出现“缺位”，农业规模经营风险激增。面对农地流转市场不活跃、流转价格偏低的困境，崇州市分别在市、镇、村层面建立了农地流转服务组织，试图通过“有形市场”来弥补“无形市场”发育不足。早在 2005 年，成都市便出台了建立农地流转中介服务组织的政策，提出成立县乡两级土地承包流转服务组织。2008 年之前，乡镇政府和村集体充当非正式流转中介，通过动员农户将土地委托给乡镇政府或村集体进行集中流转。这种非正式流转中介的出现，不仅避免了农地转入主体与小农户进行“挨家挨户”谈判的麻烦，也规避了部分农户可能出现的“敲竹杠”行为，促进了崇州市农地流转市场发展。为进一步规范农村要素交易市场，2008 年成都市在全国率先挂牌成立了农村产权交易所，负责农地、宅基地、集体资产等的产权交易。崇州市也在县一级建立了农村产权交易中心，在乡镇一级建立了交易服务站，在村一级确定了交易服务员，并要求各乡镇大力引导农业企业、科研单位以及各类经济组织参与农村产权交易。

中介服务政策原本是为了改善农业要素市场的信息不对称，提高要素资源配置效率。但是，由于政府的有限理性，崇州市的中介服务政策在实施过程中出现了“缺位”，由此引发了一系列规模经营风险。一是政府对工商资本的“事前审查”和“事后监管”存在“缺位”，使得一些本不具备农业经营能力的主体盲目下乡租地，最终因为经营不善“毁约弃耕”。访谈中，崇州市农业农村局某工作人员说道：

“当时踏实种粮的企业并不多……大多都是种植花菜苗木等经济作物，有的甚至还开了酒店……现在回头想想，其实大部分企业并不擅长种地……后来许多企业都因为经营不善退出了……2009 年还出现过一个在我们这影响很大的‘毁约弃耕’事件……。”（案例编号：G20200625-01）

二是政府在农业社会化服务培育方面存在“缺位”，使得本地区农业社会化服务市场发育滞后。许多经营主体不得不在农业机械、仓储设施等方面进行大量投资，但农业生产的季节性和经营面积的有限性导致许多投资都出现了闲置浪费，部分经营主体还因此面临资金链断裂、投资失败等局面。受工商资本“毁约弃耕”以及农业社会化服务发育滞后的影响，许多原本适合从事农业经营的主体开始对农业规模经营产生怀疑，农业规模经营的不确定性增加，崇州市农业经营方式转型陷入了停滞。由此看出，中介服务政策“缺位”导致崇州市农业规模经营风险激增，市场不确定性增加，大大增加了农业经营方式转型的交易费用。

四、农业经营方式成功转型：公共政策有效支持

2010 年以来，崇州市探索形成以“农业共营制”为主要形式的农业经营方式，并逐渐向产业链延伸、农业功能拓展的现代农业方向发展。经历了工商资本下乡租地的失败，崇州市开始调整公共政策支持方式，使农业转型的交易费用不断下降，实现了农业经营方式成功转型（具体见表 2）。

表2-公共政策有效支持对农业经营方式转型的积极影响

资料来源：笔者根据案例地区的政策文件整理得到

1、优化目标考核政策，引导农业经营方式创新。为消除目标考核政策“越位”所造成的不良影响，崇州市自 2010 年开始优化目标考核政策，将“强制性”“一刀切”的压力型考核转变为“差异化”“分类别”的激励型考核，引导各地区积极探索农业经营方式创新。崇州市采取的土地股份合作社经营方式就是政府与广大农户共同创新试验的结果。在开展承包地确权颁证工作的基础上，政府引导农户自愿以土地经营权入股，在黄龙镇柳坝村组建了崇州市第一家土地股份合作社，合作社经营土地 101 亩，并聘用职业经理人开展生产试验，第一年便取得了亩均分红 608 元的成效。此后，为进一步引导农业经营方式创新，鼓励土地股份合作社发展，崇州市优化了目标考核政策：一方面，根据农业规划布局和各乡镇发展实际，实施差异化目标考核，不再将农地流转面积纳入强制性考核任务，引导各乡镇自发组建土地股份合作社；另一方面，将合作社规范发展、农业职业经理人素质提升、农业社会化服务体系建设等工作纳入目标考核范围，重点考核乡镇政府和村集体的“工作过程”与“服务质量”，引导农业经营方式转型。在访谈中，崇州市农业产业化功能区管委会某工作人员说道：

“上级政府调整了工作考核方式，不再将土地集中流转与规模经营作为硬性指标，更加强调农业规模经营质量……号召各村成立土地股份合作社，先把这个平台建立起来……至于是否加入，由老百姓自己说了算……。”（案例编号：G20201108-02）

目标考核政策的优化激发了乡镇政府和村集体的服务功能，引导了崇州市农业经营方式创新。在新的目标考核政策影响下，乡镇政府和村集体变“主导干预”为“引导服务”，积极探索并推广了土地股份合作社的经营方式。土地股份合作社通过“外部交易内部化”降低了农业规模经营的交易费用，解决了“种怎样的地”的问题，也满足了广大农户对农地的保障性需求，维护了农户权益。截至2014 年，崇州市土地股份合作社数量已经达到 361 家，入社面积占全市耕地面积的 44%。相较于工商资本下乡租地模式，土地股份合作社采用“理事会+职业经理人+监事会”的组织架构，保障了农户的决策权与监督权，确保农地流转后不出现私建房屋、兴修鱼塘、种植苗木等情况。此外，创新性地将农业职业经理人引入合作社，并采取“按比例分红”“保底+二次分红”“基本工资+超奖短赔”等市场化分配机制，激发了职业经理人经营潜能，提升了农业经营绩效。崇州市农业已经逐步摆脱了过去“种地不赚钱”的困境，农业经营已成为农民增收的来源。扣除补贴，崇州市农业职业经理人所管理农地的亩均收益为 150 元，入社农户亩均增收约 525 元。由此看出，在农业经营方式转型过程中，目标考核政策将考核重点放在“工作过程”与“服务质量”上，激励乡镇政府和村集体更好地发挥管理与服务功能，避免了可能出现的纠纷与矛盾，降低了农业经营方式转型的交易费用。

2、改进财政补贴政策，提高农业经营绩效。面对财政补贴政策“错位”所引发的问题，崇州市自2010 年开始改进财政补贴政策，通过以下方式，将原来以农地经营规模为导向的补贴调整为以农业经营绩效为导向的补贴，大力培育农业职业经理人。一是统筹设立财政专项资金来强化农业职业经理人队伍建设。利用财政专项资金，对符合条件人员进行理论与实务培训，授予不同等级农业职业经理人证书，并定期对职业经理人进行业务考核。同时，在社保、创业、金融等方面给予农业职业经理人补贴，职业经理人级别越高，享受到的补贴力度越大。二是实施“以奖代补”“以补改投”机制来提升补贴政策的精准性与公平性。政府利用“以奖代补”方式，引导土地股份合作社、农业职业经理人等经营主体参与崇州市优质粮油高产示范区建设，并采取事后验收奖励的方式，将政府奖励资金与经营者种植规模、产量水平相挂钩，提升补贴政策的精准性。政府利用“以补改投”方式，将财政资金形成的资产股权量化到项目区农户或合作社成员，提升补贴政策的公平性。崇州市将财政补贴与农业经营绩效挂钩，实现了农业职业经理人“能力越强、绩效越高、获补贴越多”和土地股份合作社“项目完成越好、绩效越高、获奖励越多”的政策效果。在谈到政府的相关支持政策时，崇州市农业职业经理人协会某负责人说：

“正因为有这些优惠政策的吸引，这些年有越来越多的种田能手、大中专毕业生、返乡农民工加入职业经理人队伍……这弥补了原先我们这农业人才不足的问题……按经营绩效进行奖励，也激发了他们的生产动力。”（案例编号：L20190827-01）

财政补贴政策的改进，培育和激励了农业经营主体，提高了崇州市农业经营绩效。崇州市农业职业经理人队伍不断壮大，不仅解决了“谁来种地”的问题，还带动了农业生产方式革新。崇州市已培育农业职业经理人 2358 人，职业经理人年人均收入超过 10 万元，吸引了大量年轻劳动力返乡从事农业生产经营，形成了一支“有知识、懂技术、善经营、会管理”的农业经营队伍，同时也促进了良种优选、测土配方施肥、绿色防控等新技术的推广与应用。此外，“以奖代补”“以补改投”的财政等补贴方式，激发了农业经营主体的生产热情，提高了农业经营绩效。近些年崇州市农业的土地生产率和劳动生产率不断提高，已分别从 2009 年的亩均 0.17 万元和人均 0.83 万元，增加到 2019 年的亩均 0.67 万元和人均 4.54 万元。由此看出，在农业经营方式转型过程中，实施有效的财政补贴政策，将补贴依据与农业经营绩效挂钩，不仅能够激发农业经营主体的内生动力，也能够减少补贴政策实施“错位”带来的市场不确定性，进而降低农业经营方式转型的交易费用。

3、强化外部服务政策，赋能农业产业经营。为扭转农业社会化服务“缺位”带来的不利影响，崇州市自 2010 年开始改进外部服务政策，通过以下方式，逐步建立了农业全流程、综合化服务体系。一是完善农地流转中介服务。政府不仅完善了农地流转管理服务平台，还强化了对工商资本下乡的监管，建立了包括资格审查、过程监管、风险管理、纠纷调处等在内的风险防范机制。二是大力引导农业生产性服务发展。鼓励社会资本投资农业社会化服务市场，支持农机合作社、植保合作社、育秧中心等服务组织发展。政府根据农业生产布局与服务半径，建立直达田间的农业社会化服务超市，引导各类服务主体提供农技咨询、专业育秧、农机服务、绿色植保等“一站式”服务。政府吸引四川农业大学、四川省农科院等单位在本地设立农业技术平台，对农业职业经理人和广大农民开展一对一“保姆式”技术服务。三是稳步拓展农业产业化服务。吸引社会资本参与品牌服务、加工服务、物流服务提供，促进规模经营主体延伸农业产业链、拓展农业新功能，逐步建立“产加销服一条龙、农工贸旅一体化”的现代农业经营格局。在被问及现在种地是否方便时，崇州市某合作社职业经理人说道：

“我们职业经理人很少需要下地干活，只要几个电话，购买农资、找人打药，这些就可以解决……我们把主要精力放在了合作社的经营管理上……这几年我们还在搞土地经营权再入股，与企业合作进行产业化经营，由他们负责我们产品的包装和营销。”（案例编号：M20190823-03）

崇州市外部服务政策的优化，健全了农业社会化服务体系，赋能了农业产业经营。农业综合化服务体系的完善不仅解决了“谁来服务”的问题，还有效引导了农业要素融合、赋能了农业产业经营。崇州市农地流转市场呈现出规范有序的发展态势，农地流转比例已从2010年的41%增加到了2019年的74%，农地流转合同签订率也常年保持在90%以上。崇州市农业产业化服务体系也在不断完善，有效拓展了农业产业链。截至2019年，崇州市已发展稻田综合种养1.25万亩，建成粮食烘储中心26个、稻米加工和电商企业多家，推出了“稻虾藕遇·天府好米”“五星大米”等优质品牌，初步形成了包括粮油规模种植、种养循环、粮油加工、电商营销、休闲农业、乡村旅游在内的产业经营格局。由此看出，在农业经营方式转型过程中，政府应不断优化外部服务政策，这不仅能够提升农业要素资源配置效率，还可以赋能农业产业经营，降低农业经营方式转型的交易费用。

五、崇州市农业经营面临的新挑战

在加快农业现代化、促进共同富裕的当下，崇州市农业经营面临一些新挑战。第一，土地股份合作社带农富农能力偏弱，农民增收乏力。土地股份合作社成员获得的分红收入普遍偏低，部分合作社甚至只有保底租金。究其原因，崇州市土地股份合作社以粮油种植为主，受近些年粮价走低影响，土地股份合作社增收空间较小。对此，崇州市以土地经营权入股发展农业产业化经营为突破，引导合作社参与农业产业化经营，以此保障合作社获得更多农业全产业链增值收益。据崇州市农业部门统计：截至 2018 年，全市已有 40 家土地股份合作社进行了经营权再入股，其亩均收入比合作社单独经营高 200 元，比农户自我经营高 300 元。第二，农业职业经理人经营自主性较低，制约了其经营才能的发挥。农业职业经理人以利润最大化为目标，倾向选择收益高、风险高的经营项目。但是，土地股份合作社的理事会和监事会却需要对全体成员负责，会常常否决职业经理人的经营计划，导致部分农业职业经理人转而经营家庭农场。虽然家庭农场也是崇州市农业经营方式转型的具体形式之一，但退出合作社农业职业经理人人数过多将影响“农业共营制”的有效运行。对此，崇州市加大了农业职业经理人培育力度，通过储备更多职业经理人来保障土地股份合作社的稳定，并引导农业职业经理人向合作社缴纳更多保证金，以换取更大的经营自主权。第三，农业生产性服务水平还有待提升，影响了农业高质量发展。农业社会化服务超市无法完全整合农业服务资源。农业社会化服务的各服务环节连接不紧密，而且同一服务环节内还存在相互压价、恶性竞争的情况，严重制约了农业生产。对此，崇州市建设了农业社会化服务基地，吸引了先正达、安道麦、中化集团等知名企业入驻，尝试以专业化、数字化手段整合农业服务资源，为农业生产提供全生命周期、全产业链解决方案。

六、研究结论与政策启示

在农业经营方式转型过程中，地方政府应如何实施有效的公共政策？本文从交易费用视角，考察了农业经营方式转型过程中的公共政策支持问题，并基于四川省崇州市的农业经营方式转型实践进行案例分析，得出以下结论：

第一，农业经营方式转型存在较高的交易费用。一是由于产业分工深化和农业比较效益降低，农民的生产行为越发消极、怠慢，农业经营的不确定性增加；二是受地理位置专用性、物质资源专用性的影响，农业专用性投资滞后；三是在农地“细碎化”、产权“分散化”的传统农业经营模式下，农业要素市场的信息不对称问题突出，要素资源配置效率较低。

第二，农业经营方式转型面临较高交易费用，需要公共政策支持，但由于有限理性、信息不对称以及机会主义，公共政策支持也会出现偏差。其中，财政补贴政策能够通过降低农业经营的不确定性、弱化农业投资的资产专用性，降低农业经营方式转型的交易费用。但是，补贴政策“错位”将破坏市场竞争规则，导致交易费用增加。目标考核政策通过激励乡镇政府和村集体发挥组织与协调作用，促进农业要素优化配置和专用性投资，降低农业经营方式转型的交易费用。但是，目标考核政策 “越位”将增加农业经营的不确定性，导致交易费用增加。中介服务政策能够通过改善农业要素市场的信息不对称，提高要素资源配置效率，降低农业经营方式转型的交易费用。但是，中介服务政策 “缺位”将诱发农业规模经营风险，增加农业经营的不确定性，导致交易费用增加。

公共政策的有效支持是引导农业经营方式转型、实现农业现代化的重要保障。崇州市的经验表明，不断完善公共政策支持方式，优化市场资源配置条件，将会促进农业经营方式转型。因此，本文得到以下两点政策启示：

一是重视地方政府在农业现代化中的作用，坚持“有为政府”与“有效市场”相结合。政府要基于本地区要素禀赋特征和“市场失灵”问题，选择有效的公共政策支持方式，为区域内农业要素的优化组合与高效配置创造有利条件。政府不仅要为各参与主体营造有序的市场竞争环境，而且要为各参与主体建立起有效的激励机制，充分发挥市场这只“看不见的手”在微观要素配置层面的决定性作用，激发要素市场活力。

二是不断完善公共政策支持方式，做到积极有为而又不过度干预。首先，要改变原有的以经营规模为依据的农业支持政策，将其调整为以经营绩效为导向的支持政策；其次，要强化农业外部服务，既要支持农村产权交易平台发展，促进区域内交易信息的互联互通，也要加强农业社会化服务市场建设，为农业经营提供有力支撑；最后，要优化目标考核政策，加强对乡镇政府和村集体“工作过程” 与“服务质量”的考核，激励其更好地为本地区农业经营方式转型提供公共服务。

原文刊发：《中国农村观察》2022年第5期（摘选）